БЮРОКРАТИЯ
БЮРОКРАТИЯ (от фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - господство, власть) - специфический способ государственного управления, форма устройства социальных организаций в обществе, характеризующийся строгой иерархизацией власти и четким разделением функций (что обеспечивает высокий класс специалистов в каждой должности), стандартизированными схемами принятия решений, обезличенностью деятельности, наймом на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями.
Особая группа людей, чьей профессией было управление, выделялась в отдельный класс еще в древности. В родоплеменном обществе социальным управлением занимались вожди, старейшины, и осуществляли его, основываясь на традициях неписаного права, воплощенных в ритуалах и обрядах.
В государствах рабовладельческого типа они заменяются прообразами законодательных норм, появляется разделение властей, более четко разграничиваются сферы управления, возникают первые писаные законы (например, законы царя Хаммурапи), нашедшие наиболее совершенное воплощение в римском праве, до сих пор являющимся базисом для западной юридической мысли.
В еще большей степени дифференциация управленческих структур происходит в условиях становления феодального общества, где функции управленцев, правящей элиты переходят по наследству. Демонтаж такой системы в результате буржуазных революций привел к появлению качественно нового класса управленцев - бюрократии. Ее появление было результатом крушения сословного принципа социального устройства в большинстве европейских стран, включая и Россию.
Бюрократический принцип организации социального управления и контроля органически вытекает из природы самого индустриального, массового общества. Бюрократия была невозможна ни в античном полисе, где обеспечивались права исключительно полноправных граждан, ни в средневековой Европе сее сложной сословной иерархией, в принципе исключающей возможность управленцев влиять на принятие важных государственных решений, ни в Азии с ее стратификацией по кастовому, родовому, религиозному, национальному признакам.
Бюрократия - это детище общества, построенного на принципах демократии, либерализма и рынка. «Конечно, "чиновник", даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам, - отмечает немецкий ученый М. Вебер (1864-1920). - Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников не было ни в одной стране, кроме современного Запада» («Протестантская этика и дух капитализма», 1905).
М. Вебер, как и ряд других политологов, видел в бюрократии наиболее чистый тип рациональной организации, на котором только и может базироваться современное легальное господство. По его мнению в сравнении с коллегиальными, общественными и прочими формами управления бюрократия имеет очевидное превосходство: она наиболее рациональна в формально-техническом отношении, а потому просто неизбежна для потребностей массового управления (людьми или вещами).
«Чисто бюрократическое, т. е. документально оформленное бюрократически-монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т. е. предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой наиболее рациональную форму осуществления господства».
«Идеальный» бюрократ (служащий) - член строгой иерархии, имеющий строго определенную сферу компетенции, соответствующую квалификацию и твердую зарплату. Он отделен от средств управления, подлежит строгому контролю и не имеет собственных целей, его воля и профессионализм целиком принадлежат государству. Эта особенность бюрократии отражается во многих странах даже в форме одежды (униформа, китель, мундир) и языке (говорят «ходить на службу», «служить», а не «работать»). «Реальные» же бюрократы довольно редко соответствуют этому идеальному типу. Бюрократия давно превратилась в самодостаточную силу, обладающую признаками крупного класса со своими экономическими и политическими интересами, идеологией, своим этосом, основанном на культе карьеры, самоотождествлении служащего с организацией, идейном и моральном конформизме, отчужденности от общественных связей.
Известный социолог М. Джилас даже пытался доказать, что бюрократия это новый полноценный общественный класс, такой же, как пролетариат, буржуазия, крестьянство.
Отличительной особенностью «реальной бюрократии» является подавление инициативы нижестоящих уровней организации. Дополнительный «запас прочности» добавляет бюрократии относительная независимость от выборных циклов, смены политического курса. Это позволяет ей проводить свою политику, целью которой является усиление собственных позиций и самосохранение как социальной группы. Другими важными задачами для чиновника являются максимизация бюджета, предоставляемого в его распоряжение, и расширение властных полномочий.
Существует множество теорий бюрократии: «Законы Паркинсона», «Принцип Питера», работы Р. Мертона и Т. Парсонса и др. Из отечественных авторов можно отметить книгу М. Восленского «Номенклатура». Художественное воплощение работы бюрократической машины дал писатель Ф. Кафка (романы «Замок», «Процесс»).
Ряд западных авторов, впрочем, полагает, что в современном мире бюрократия изживает себя как социальный феномен. По словам Р. Инглхарта, «иерархические бюрократические организации, способствовавшие созданию современного общества… подошли к поворотному пункту - по двум причинам: во-первых, они приближаются к пределам своей функциональной эффективности; а во-вторых - к пределам их массового приятия». Сходных позиций придерживается О. Тоффлер.
Пирамидальные структуры уступают место сетевым. Вместе с тем очевидна иллюзорность надежд на то, что вступление мировой цивилизации в этап «информационного общества» приведет к ослаблению позиций бюрократии и замене ее новым классом.
«Революции менеджеров», о неизбежности которой писали футурологи еще в 1950-е гг., так и не произошло. Новый менеджмент - просто более динамичная, впитавшая в себя достижения суперсовременных технологий бюрократия. Более того, процесс ускоренной глобализации усиливает роль бюрократии в управлении процессами в мировой политике и экономике, создавая теперь уже наднациональную и международную бюрократию.
Существует мнение, что «косность» и «реакционность» бюрократического аппарата - следствие регламентации действий чиновника, лишения его полномочий исходя из ложного посыла, что все чиновники изначально нечестны и потенциально коррумпированы. Решение же этой проблемы состоит не в репрессивных мерах по отношению к отдельным нечистым на руку служащим, а в изменении отношения к чиновнику, признании социальной значимости его деятельности и реформировании самой системы подготовки бюрократических кадров путем создания специализированных учебных заведений, развитии корпоративной, «кастовой» культуры чиновничества.