Правовые основы

ЧАСТЬ II. ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ В ДЕЙСТВИИ

Глава X. ЦИВИЛИЗОВАННОЕ ЛОББИРОВАНИЕ

С целью упорядочения работы лоббистов, предупреждения их противоправных действий разрабатывается четкое законодательство, регламентирующее систему лоббирования. В США, например, уже с 1946 года функционирует федеральный закон о регламентации лобби-стекой деятельности. Согласно ст. 308 этого закона любое лицо, которое за плату или по иным соображениям осуществляет деятельность с целью оказания влияния на одобрение или отклонение какого-либо законодательного акта в Конгрессе, прежде чем начать действовать в этом направлении, обязано зарегистрироваться в Конгрессе и в письменной форме и под присягой предоставить сведения о себе и лице, которое оно представляет и в чьих интересах работает или выступает; указать срок выполнения этих обязательств, ежеквартальные подробные расходы и источники финансирования лоббистских действий.

Своими решениями 1953 и 1954 годов Верховный суд США уточнил действие этого закона и распространил его только на тех лиц и организации, основной целью которых является влияние на законотворческий процесс путем «непосредственного общения с членами Конгресса по вопросам обсуждаемого или предусматриваемого федерального законодательства». К разряду лоббирования суд также отнес «обращения, адресованные непосредственно к Конгрессу, его членам или комитетам». В соответствии с законом сюда же были отнесены и публикации в газетах, журналах и других периодических изданиях, инициированные и оплаченные каким-либо лицом с целью поддержки законодательного акта или противодействия ему. Лоббистским по содержанию также считается прямое давление на членов Конгресса с помощью «искусственного стимулирования кампании присылки писем» в их адрес.

Понятие лоббирования не распространяется на политические кампании, нацеленные на то, чтобы «возбудить мнение общественности» относительно общих проблем. Оно также не распространяется на любое лицо, которое один раз выступает на заседаниях той или иной комиссии Конгресса, поддерживая тот или иной законодательный акт или оппонируя ему; на любого государственного служащего, который действует в границах своих служебных обязанностей; на случаи, когда газета или любое другое периодическое издание в обычном порядке публикует новости, редакционные статьи и комментарии, платные объявления, которые прямо или косвенно призывают к ободрению или отклонению законодательного акта, если такая газета, периодическое издание или лицо не участвуют в дальнейшей деятельности в этом направлении. Понятие лоббизма не распространяется также на контакт с представителем исполнительной ветви власти, который затем контактирует с членом Конгресса.

Зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться обо всех поступивших взносах на сумму от 500 долларов и более и указывать при этом фамилию лица, сделавшего такой взнос; о расходах в размере, превышающем 10 долларов, с указанием конкретного лица, получившего эти деньги, а также цели расходов. Лоббисты обязаны сообщать, на какие законодательные акты они планируют влиять, какие новые статьи были внесены благодаря их усилиям.

Вместе с тем уточнения к закону 1946 года, внесенные Верховным судом США, освободили многих влиятельных лоббистов (особенно действующих в интересах профсоюзов) от необходимости отчитываться о своей работе на том основании, что главная их цель не является лоббистской, либо потому, что их представители не вступают в

«прямые контакты» с членами Конгресса, а общаются с работниками аппарата законодательного органа власти или должностными лицами исполнительной ветви власти.

Несмотря на то, что единственным законом, регламентирующим лоббистскую деятельность, остается федеральный закон 1946 года, правовой статус лоббирования постоянно уточняется. Появление различных новых нормативных актов в большинстве случаев обусловлено усилением обеспокоенности общественности по поводу нарушений, которые имеют место в этой сфере, и требованиями более четко упорядочить институт лоббизма, что во многих случаях принимает вид дальнейшего «закручивания гаек».

В частности, случаи пополнения рядов лоббистов за счет бывших высокопоставленных государственных служащих, сенаторов или конгрессменов способствовали одобрению нескольких законодательных актов в конце 80-х годов. Так, с 1989 года министрам и официальным советникам президента, вышедшим в отставку, запрещено в течение одного года влиять с лоббистскими целями ведущих должностных лиц исполнительной ветви власти. С этого времени запрещено и конгрессменам в течение одного года после окончания их полномочий заниматься лоббистской деятельностью в законодательных органах США. В последние годы значительно усилился финансовый контроль за деятельностью лоббистов, особенно за их попытками пользоваться средствами различных фондов для финансирования кампаний выборов в Конгресс США.

Поиск новых, все более придирчивых регламентации деятельности лоббистов временами приводит к некоторым недоразумениям. Примером этого может служить определение содержания лоббизма, сделанное на 30 страницах Министерством финансов США весной 1994 года, которое вызвало удивление со стороны политической общественности. Среди прочего в этом документе говорится, что каждое лицо, нанятое «следить» за ходом событий на федеральном уровне и уровне штатов, например, просматривать газеты и журналы, еще не занимается лоббистской деятельностью. Однако, как только это лицо начнет вырезать и подшивать статьи для исследовательской работы с целью повлиять на законодательство, оно тут же, согласно мнению Министерства финансов, становится лоббистом. Это скорее всего является следствием до сих пор существующего определенного предубежденного отношения к лоббизму даже в странах развитой демократии.

Неуклонно возрастает количество лоббистов, профессионально занимающихся этой деятельностью. Например, в США с 1975 по 1999 год число зарегистрированных в сенате лоббистов увеличилось с 3000 до 35 000. Каждая третья из крупных кампаний с ежегодной прибылью свыше 100 млн. долларов имеет собственный штат лоббистов на столичном уровне. В США ныне зарегистрировано более 14 тыс. физических и юридических лиц, представляющих интересы 12,5 тыс. национальных и международных предпринимательских организаций, отраслевых и ассоциированных профсоюзных объединений, различного рода общественных и других формирований.

Одним из главных стимулирующих факторов роста института лоббизма является потребность негосударственных организаций устанавливать хорошие отношения с государственными учреждениями и чиновниками на федеральном уровне и уровне штатов (government relations). Государство, как известно, разнообразными путями (через экономическое законодательство, налоговую политику и различного рода контрольные функции) все настойчивее стремится проникнуть во все сферы деятельности частных организаций и жизнь отдельных граждан. Потому-то в последние годы и растет количество корпораций, частных организаций, общественных объединений и групп особого интереса, которые создают в пределах своих управленческих структур специальные подразделения по вопросам связей с органами государственной власти на национальном и местном уровнях. А поскольку в этих подразделениях, как правило, работают лоббисты, обязанные иметь дело с государственными органами и учреждениями, то понятно, что лоббирование стало частью функций паблик рилейшнз отдельной негосударственной организации.

Содержание работы лоббистов

Лоббисты, отвечающие за связи организации с органами государственной власти, главным образом отслеживают и взвешивают то влияние, какое способны оказать обсуждаемые законопроекты в случае их утверждения на жизнедеятельность этой организации. Как правило, работая в главном столичном офисе, лоббисты, отвечающие за связи с законодательными органами государственной власти, преследуют несколько общих целей:

1. Улучшают отношения с ответственными работниками государственных учреждений и организаций.

2. Следят за работой законодательных и исполнительных органов, министерств и ведомств в тех сферах и по тем вопросам, которые оказывают влияние на жизнь людей определенного избирательного округа.

3. Активизируют участие избирателей в делах государственного управления на всех уровнях.

4. Влияют на законодательство, затрагивающее экономические интересы избирателей определенной местности и расположенных там предприятий.

5. Заблаговременно информируют законодателей и достигают понимания с их стороны особенностей работы организаций, действующих в определенном избирательном округе.

По сути, выполняя роль доверенного защитника интересов организаций и групп общественности и надежного источника сведений по определенному кругу вопросов, лоббист имеет дело с информированием иных людей (в данном случае имеется в виду общественность государственных органов) с целью убедить их занять правильную позицию, принять требуемое ему решение. Лоббисты во многих случаях добиваются успеха или же терпят поражение в зависимости от того, насколько они владеют общими методами науки и искусства паблик рилейшнз: способностями налаживать личные отношения с объектами влияния и подавать убедительную информацию, с одной стороны, законодателям и государственным чиновникам, а с другой, — рядовым избирателям и заинтересованным гражданам. Но в дополнение к таким ПР-способностям лоббистам нужны еще и всесторонние знания по вопросам государственного управления, законотворческого процесса, социальной политики, формирования общественного мнения.

Организация, заинтересованная в связях с органами государственной власти, ее чиновниками, как правило, нанимает высококвалифицированных специалистов, перед которыми, конечно же, ставится задача воздействовать на законотворческий процесс.

Для выполнения такой работы, вероятно, не всегда нужно официально регистрироваться лоббистом. Обратиться к члену парламента, должностным лицам по тому или иному вопросу законодательства или управленческого распоряжения может любое лицо или организация демократического общества Но в отличие от тех, кто случайно или только время от времени использует такую формальную возможность, лоббист-профессионал скорее завоевывает доверие и уважение к себе (к своей организации) со стороны законодателя. Дело в том, что для подготовки и анализа законопроектов, общения с законодателем и убеждения его в этих вопросах лоббист должен быть преимущественно юристом по профессии, пользоваться авторитетом и иметь хорошо налаженные личные связи на столичном уровне. Поэтому официальные лоббистские должности занимают чаще всего опытные политики, бывшие работники администрации президента, сенаторы и конгрессмены, как только истекает срок их полномочий.

Нередки случаи, когда опытные лоббисты переходят на государственную службу, а потом используют свою официальную должность, чтобы оказывать поддержку бывшим клиентам. Происходит и обратное, когда государственные служащие оставляют высокие посты и становятся лоббистами. Например, Говард Пастер, советник президента США Б.Клинтона, стал председателем «Хилл энд Ноултон» — одной из могущественнейших фирм паблик рилейшнз США. И хотя не было ничего плохого в том, что Пастер перешел на новую, более высокооплачиваемую должность, однако шум вокруг его нового назначения лишний раз обнажил острую проблему взаимоотношений между профессиональными лоббистами и теми, кого они лоббируют.

Чем же занимаются лоббисты? В общем виде суть работы лоббиста заключается фактически в том, чтобы информировать и переубеждать других (законодателей, тех, кто принимает решения). Безусловно, для этого одних контактов мало. Ведь лоббисту прежде всего следует владеть конкретной информацией, интересующей конкретного законодателя. Кроме того, такая информация и общие идеи относительно будущего законодательства должны быть изложены законодателю заблаговременно, еще до того, как появится законопроект. Опытные лоббисты и законодатели придерживаются единого мнения, что вопросы своевременности и полноты информации — наиболее важные в процессе законотворчества и влияния на него.

Понятно, что специфика деятельности того или иного лоббиста зависит от направления законодательства, на которое он собирается повлиять, и от характера организации, которую он представляет. Но независимо от этого всем лоббистам в большинстве случаев приходится та* или иначе делать следующую работу:

Собирать факты. Государственное управление — это бесконечное количество конкретных фактов, статистических данных, экономических показателей, мнений и решений, о которых следует знать и в которых нужно разбираться.

Интерпретировать управленческие акции. Ключевая функция лоббиста состоит в том, чтобы интерпретировать руководству организации значение управленческих акций и потенциальные последствия законодательных актов, которые должны быть приняты. Лоббисты часто прогнозируют, что может произойти в сфере законодательства, и предлагают меры по предотвращению вероятных нежелательных последствий.

Интерпретировать действия организации. Во время практически ежедневных контактов с членами парламента и их помощниками лоббист доводит до их сведения мнение организаций и конкретных групп общественности относительно законодательства. Лоббист должен хорошо разбираться в делах клиента и отношении организаций к акциям государственного управления.

Защищать позиции организации. Помимо предоставления отдельных фактов, лоббист от имени клиента отстаивает его интересы, то есть убеждает законодателя в необходимости поддержки определенного законопроекта или противодействия ему. Часто случается так, что, заблаговременно информируя законодателя о позиции организации относительно предполагаемого законодательства, лоббисты тем самым добиваются такого направления его обсуждения в парламенте, которое отвечает позиции клиента. Следует иметь в виду, что немногие депутаты парламента имеют время для того, чтобы не только изучить, но и просто прочесть каждый законопроект, по поводу которого им придется голосовать. Поэтому депутаты в значительной мере зависят от информации лоббистов, особенно информации такого содержания, которая раскрывает вероятные последствия для их избирателей в случае утверждения обсуждаемого законопроекта

Служить трамплином для паблисити. Большинство новостей в стране рождается в столице. Они являются базовыми для сотен журналистов и репортеров из различных средств массовой информации. Сосредоточение средств информации в столице — идеальный трамплин для развертывания кампании паблисити в пользу организации, которую представляет лоббист.

Способствовать сбыту продукции. Государство является одним из крупнейших заказчиков продукции или услуг. Лоббист зачастую служит соединительным звеном, через посредство которого осуществляются торговые операции. Лоббист, имеющий дружеские отношения с государственными чиновниками, может быть каналом, соединяющим государственные учреждения и компанию или организацию.

Подготовка к лоббированию

Работая в пределах правового поля, регламентирующего систему лоббирования, зарегистрированный лоббист-профессионал использует разнообразные методы и приемы влияния на законодателей.

Но всему этому, конечно же, предшествует огромная подготовительная работа. Как уже говорилось, первой составляющей такой работы является сбор информации. Помимо официальной документации, разного рода банков данных, касающихся круга вопросов, по которым проводится лоббирование, лоббист должен иметь текущую информацию, точно знать расстановку сил в законодательном органе, держать руку на пульсе существующих точек зрения, глубоко разбираться во всех оттенках мнений, которых на данный момент придерживаются те или иные законодатели по тому или другому вопросу. Очень важно знать потенциальных сторонников позиции организации, интересы которой отстаивает лоббист, вероятную оппозицию, ее сильные и слабые стороны.

Первым источником такой информации являются открытые слушания, которые планируются и проводятся совместно законодательными и исполнительными ветвями государственной власти для рассмотрения законопроектов или постановлений. Постоянное отслеживание этих событий — обязательная составляющая всех программ лоббирования.

Другим источником необходимой информации может быть обмен мнениями с официальными представителями исполнительных органов власти, ответственными работниками профсоюзов и их объединений, других групп специального интереса, которые владеют богатым фактическим материалом. В этом отношении четко срабатывают не только посещения их учреждений, но и различные формы организации совместного отдыха, приемов и презентаций, поскольку непринужденная атмосфера большинства таких коллективных собраний способствует процессу активного обмена информацией.

Итоговым моментом различных методов сбора информации, уточнения мнений и настроений должно быть доведение всех новых данных и фактов до ведома руководства организации-клиента, подготовка лоббистом конкретных рекомендаций о том, как на них реагировать.

Следующей составляющей подготовительной работы лоббиста должно стать коалиционное строительство, стремление объединить группы или отдельных людей (включая коллег-лоббистов), интересы которых совпадают, в поддержку одобрения или отклонения определенного законодательного акта или распоряжения. Коалиции могут объединять свои ресурсы, интеллектуальный потенциал и многое другое и более эффективно действовать в нужном направлении. Работая вместе, такие группы в состоянии установить приоритеты своей стратегии, разработать более продуманную тактику действий. Иначе говоря, коалиционное строительство — одна из важнейших и наиболее продуктивных видов тактики подготовки к воздействию на законодателя.

Непосредственное лоббирование

Это первейшая, сердцевинная составляющая деятельности лоббиста. Он контактирует с законодателями, которые могут поддержать либо «завалить» законопроект или предложенное постановление. Непосредственное лоббирование — процесс прямой защиты интересов представляемой лоббистом организации, давления на законодателей. Такое общение с законодателями предусматривает предоставление им официальных данных об организации-клиенте, ее интересах и последствиях, которые могут возникнуть в той сфере, где она действует, если будут приняты либо не приняты определенный закон или постановление.

Среди законодателей, с которыми непосредственно контактирует лоббист, особого внимания заслуживает представитель избирательного округа, где расположена организация, чьи интересы защищает лоббист. Ведь это та самая территория, где проживает и работает население, избравшее данного сенатора, конгрессмена (депутата). Отстаивая интересы организации, лоббист защищает и интересы избирателей вообще. Лоббист должен лично знать представителя своих избирателей, постоянно общаться с ним, помогать ему, предоставлять дополнительную информацию о состоянии дел в его округе.

Это вовсе не означает, что лоббист не должен непосредственно и активно общаться с другими законодателями. Чем с большим количеством их он будет знаком лично, чем более прочные деловые отношения будет с ними иметь, чем более широкой будет его информация о делах в их избирательных округах, о тех, кто их активно там поддерживает или, напротив, критикует, тем больше шансов на успех в процессе лоббирования. Не следует забывать, что среди этих законодателей могут быть довольно влиятельные особы, например, председатели постоянных комиссий или подкомиссий законодательного органа, которые по профилю обязаны рассматривать законопроект, интересующий лоббиста.

В ходе непосредственного общения с законодателями лоббисту следует добиваться их доброжелательного отношения, с одной стороны, к своей организации-клиенту как к важному и социально ответственному институту, а с другой, — и к себе лично как авторитетному и полноправному ее представителю. С этой целью многие лоббисты и те, кого они представляют, используют межсессионный период, когда законодатели менее загружены, для организации разнообразных мероприятий. К участию в них приглашаются сенаторы, конгрессмены, которые благодаря освещающим эти мероприятия средствам массовой информации могут получить желаемое для себя паблисити.

Кроме того, в процессе непосредственного контакта с законодателями лоббист стремится не просто заинтересовать их позицией, которую отстаивает его организация, но и продемонстрировать социальную весомость данной позиции, потенциальный интерес к ней избирателей или последствия, которые могут иметь предложения законодательного характера Это также немаловажная сторона дела, поскольку законодателю предоставляется шанс получить хорошую прессу в случае, если он встанет на сторону организации, «делающей доброе дело». Именно эти два аспекта — получить благоприятное паблисити и откликнуться на насущные потребности избирателей — более всего интересуют каждого законодателя, особенно тогда, когда он планирует быть переизбранным на очередной срок.

Мотивация законодателей постоянно должна быть в центре внимания лоббиста, когда он преподносит им дела своего клиента. Но, помимо подачи материалов, затрагивающих интересы как законодателей, так и избирателей, лоббист, как правило, должен предложить члену законодательного органа еще и подготовленный текст проекта закона или постановления, где учитывалась бы точка зрения организации-клиента, И, наконец, лоббист может передать законодателю авторитетные заявления или свидетельства, которые обычно прилагаются к предлагаемому законопроекту и зачитываются во время слушаний в парламенте. Лоббист, будучи опытным специалистом, зачастую сам готовит такие документы на основании материалов, переданных ему руководством организации-клиента и других учреждений, профессионально разбирающихся в круге обсуждаемых вопросов.

Именно полнота и надежность информации, которой, как правило, владеют лоббисты, высоко ценятся американскими законодателями. Сенатор-республиканец от штата Айдахо Джеймс Мак-Клур по этому поводу сказал: «Я лично убежден, что лоббисты играют очень полезную роль. Если вам нужно получить достоверную информацию, если вы хотите почувствовать дыхание общественного мнения, звоните лоббистам, поддерживающим определенный вопрос, и лоббистам, выступающим против него. Вас мгновенно просветят. Они изложат вам самые убедительные аргументы с двух сторон. По-моему, эта система срабатывает».

Непосредственное лоббирование часто приобретает более скрытые формы по сравнению с обменом информацией в официальной обстановке. Сюда преимущественно относится оказание гостеприимства законодателю или должностному лицу. Давно уже прошли те времена, когда им дарили норковые шубы, организовывали прогулки на роскошных яхтах, охоты по выходным дням. Помимо жесткого законодательства, чиновники ныне особенно опасаются вездесущих журналистов, постоянно «охотящихся» за противоправными поступками людей высшего света, И все же гостеприимство до сих пор играет важную роль в лоббировании. Законодатели и государственные чиновники часто откликаются на приглашения посетить общественные мероприятия, спонсируемые влиятельными корпорациями, общественными организациями и различного рода фондами. Такие встречи имеет хорошую прессу, создают непринужденную атмосферу, благоприятную для обсуждения общественных и деловых проблем.

Опосредованное лоббирование

Эта форма лоббирования, называемая еще местной (на уровне «корней травы»), является второй сердцевинной составляющей деятельности лоббистов. Собственно, это лоббирование снизу с помощью организации различных массовых кампаний, мобилизации общественности за пределами столицы в поддержку какого-либо акта органов государственной власти либо в противовес ему. Цель заключается в том, чтобы повлиять на общественное мнение и, активизировав избирателей, усилить давление на законодателей. Во многих случаях лоббирование снизу соединяет непосредственные формы лоббирования с силой массовых политических движений.

Деятельность лоббиста на местном уровне включает: 1) работу с центральными и местными средствами информации; 2) личное общение и работу с местными организациями общественности; 3) дирижирование кампаниями обращения (отправка писем и другой корреспонденции) законодателям, государственным чиновникам с целью добиться воздействия избирателей на них.

Работая со средствами массовой информации разного уровня, лоббист с их помощью распространяет точку зрения организации-клиента, превалирующее общественное мнение избирателей, демонстрируя злободневность и общую гражданскую значимость затронутого вопроса К таким акциям он обычно прибегает тогда, когда законодатель, представляющий избирательный округ, противодействует позиции клиента или остается нейтральным к ней и тем самым действует не в интересах избирателей. Используя все возможные каналы массовой информации, лоббист привлекает внимание общественности к действиям избранного законодателя, информирует ее о том, как он голосует в парламенте по конкретному кругу вопросов и как такая его позиция может повредить интересам населения избирательного округа. Тут, правда, очень важно не переусердствовать. В некоторых случаях атакованные таким образом законодатели тоже могут воспользоваться средствами массовой информации и с успехом выставить себя жертвами «жирных котов-лоббистов».

Эффективным направлением активного лоббирования снизу является использование разнообразных форм личного общения на местном уровне. К таким формам относятся приглашения законодателей на встречи с ключевыми лидерами общественного мнения на местах, на конференции или собрания общественности, устраиваемые в избирательном округе, где с экспертными сообщениями выступают авторитетные представители населения. На таких мероприятиях приглашенным законодателям предоставляется возможность лично обратиться к присутствующим, поделиться мыслями, обосновать свою позицию.

В довершение к этому личное общение может протекать и в виде неформальных встреч с небольшими группами людей и бесед с глазу на глаз. Организовывая их, лоббист дает возможность руководству организации-клиента встретиться с ведущими чиновниками. Это могут быть совместные завтраки, встречи с издателями газет, небольшими группами лидеров местной общественности, куда приглашаются и законодатели, и руководители заинтересованных организаций. Беседы с ними с глазу на глаз могут дополняться интервью, встречами с ключевыми общественными деятелями, руководителями партийных организаций, профсоюзов и других общественных формирований.

Одним словом, организация лоббистом межличностного общения в виде выступлений, встреч с небольшими группами людей и частные беседы с глазу на глаз, как правило, становится чрезвычайно важной формой лоббистской активности на местном уровне.

Наконец, лоббистская деятельность на местном уровне достигает своей кульминации в виде дирижирования кампанией массовой отправки почтовой корреспонденции законодателям и учреждениям столичного уровня. Мобилизуя избирателей, не только лоббисты, но и партийные организации, инициативные группы таким образом, в обход бюрократической машины доводят до сведения законодателей и высших чиновников общие настроения общественности. Современная техника коммуникации, особенно электронные программы массовой подготовки персонифицированных писем и высококачественная типографская техника, сделали возможной разработку программ прямой связи с представителями законодательной и исполнительной ветвей власти. Все это в случае необходимости помогает организовать реки почтовых поступлений, телефонных звонков и массовых визитов избирателей к законодателям и чиновникам. Такое лоббирование приняло форму «давления снизу», привлечения широкой общественности к политическому процессу.

В последнее время общественность, действуя подобным образом, добивается значительных уступок со стороны государства Примером одной из таких кампаний может стать массовая коалиционная акция американской общественности в низах, заставившая в 1993 году президента США Б.Клинтона отказаться от введения налога на использование энергоносителей. Избиратели во всех штатах страны, представители разных групп населения, обеспокоенные ростом цен на энергоносители, писали своим представителям в Конгрессе США и требовали от них усилить давление на Белый дом. В конце концов президент Б.Клинтон был вынужден пойти на уступки.

Таким образом, из двух описанных разновидностей лоббирования — непосредственного и опосредованного — наибольшую эффективность продемонстрировала деятельность на местном уровне (лоббирование снизу). Акции на уровне «корней травы» в соединении с прессой, межличностным общением и кампаниями прямой отправки почты могут безошибочно довести до сведения законодателей и государственных чиновников волю электората

Вернуться к оглавлению

© 2000- NIV